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      重溫:美聯邦機構反壟斷執法體系

      近期因接觸到反壟斷問題,所以我們還是有必須要跟大家溫習下美國反壟斷方面的知識。

       

      美聯邦機構反壟斷執法體系

      美國系聯邦制國家,在聯邦和州層面各有反壟斷立法及相應的立法機構。聯邦機構、州級機構和個人是美反壟斷的執法機構。在聯邦機構層面上,美司法部反壟斷局與聯邦貿易委員會依法調查涉及壟斷行為,還對達到一定標準的交易進行合并審查。

      一、美國聯邦反壟斷法律及執法機構

      (一)相關法律

      美國聯邦層面的反壟斷成文立法主要包括《謝爾曼法》、《克萊頓法》和《聯邦貿易委員會法》及相應修正案。

      《謝爾曼法》是美國于1890年通過的第一部反壟斷法,并成為此后美國通過的一系列反壟斷法律的基礎。1914年5月通過的《克萊頓法》是對《謝爾曼法》的補充。與《謝爾曼法》相比,《克萊頓法》主要起到預防壟斷的作用。為彌補《克萊頓法》的不足,美國會又通過了一系列修正案,主要有:1950年的《塞勒——凱弗維爾反兼并法》(Celler-Kefauver?Antimerger?Act)、1976年的《哈特—斯科特—羅迪諾反托拉斯改進法》(Hart-Scott-Rodino?Antitrust?Improvement?Act)(它是合并審查的法律依據)和1980年的《反托拉斯程序修訂法》(Antitrust?Procedural?Improvements?Act?of?1980)。

      (二)聯邦反壟斷執法機構

      美聯邦兩大反壟斷執法機構是司法部反壟斷局(Department?of?Justice?Antitrust?Division,以下簡稱DOJ)和聯邦貿易委員會(Federal?Trade?Committee,以下簡稱FTC)。

      DOJ主要負責執行《謝爾曼法》和《克萊頓法》,是典型的行政機構。局長由司法部一名助理部長擔任,經總統提名并由參議院批準。DOJ具有提出包括刑事訴訟和民事訴訟在內的司法訴訟權力。

      FTC主要負責執行《聯邦貿易委員會法》和《克萊頓法》,其下設的競爭局(Bureau?of?Competition)與經濟局(Bureau?of?Economics)等部門可對相關涉嫌違法行為展開調查。FTC屬相對獨立的聯邦執法機構,且具有一定的準司法權,有權在執法過程中做出行政裁決。FTC由5名委員領導,經總統提名并由參議院批準,任期7年并可連任,FTC委員會主席由總統在5人中指定。

      兩家執法機構間的工作范圍既有分工也有重合。DOJ負責執行《謝爾曼法》,FTC負責執行《聯邦貿易委員會法》。兩家機構都有權執行《克萊頓法》,在企業合并審查的職能上有一定重合。為避免管轄權沖突,減少行政成本和企業負擔,兩家執法機構曾與1948年達成備忘錄,通過事前相互通知獲得對方認可的方式來協調案件管轄。實踐中,雙方根據各自專業化和經驗進行分工,FTC負責的領域包括但不限于制藥業、石油和天然氣行業、計算機硬件和許多零售食品行業;DOJ主要負責的領域包括通信業、電子業、金融業和鋼鐵業等重點行業。DOJ與FTC的最大區別在于,FTC沒有DOJ擁有的啟動刑事訴訟程序的權力,其次是FTC還肩負保護消費者權益的責任。

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      二、聯邦機構反壟斷執法實踐

      DOJ與FTC一般會根據被調查案件性質進行非合并案件調查與合并案件審查,其中,DOJ又將非合并案件調查分為民事案件調查和刑事案件調查。不同性質的案件由不同的調查部門進行,調查程序也有所不同。

      (一)制定手冊,指導與規范調查

      聯邦機構反壟斷在執法過程中,制定與更新了一系列調查指南用于指導與規范調查。這些指南分為兩大類,一類是執法機構各自發布的調查手冊,主要有:DOJ發布的《反壟斷手冊》(Antitrust?Division?Manual,目前已更新至2014年第5版)和FTC發布的《聯邦貿易委員會行政人員手冊》(FTC?Administrative?Staff?Manuals)。另一類是DOJ與FTC聯合發布的指南,主要有:1)2010年8月的《合并調查指南》(Horizontal?Merger?Guidelines)、2)1996年8月的《經營者集中的反壟斷指南》(Antitrust?Guidelines?for?Collaborations?Among?Competitors)、3)2000年4月的《醫療行業反壟斷指南》(Statements?of?Antitrust?Enforcement?Policy?in?Health?Care)、4)1995年4月《知識產權反壟斷指南》(Guidelines?for?the?Licensing?of?Intellectual?Property)、5)1995年4月《國際合作中的反壟斷調查指南》(Antitrust?Enforcement?Guidelines?for?International?Operations)。這些指南雖不具法律約束力,但可作為執法機構分析和處理案件的依據,法院審理案件時有時也加以引用,企業也重視和遵守相關指南的規定,具有較強“軟約束力”。此外,先前的案例也可作為執法依據。

      (二)非合并案件調查

      DOJ在得到案源后,一般先確定案件性質,然后交由相關部門開展具體工作。FTC只負責民事案件的調查。民事案件與刑事案件遵循調查程序不同的調查程序。

      1、民事案件調查

      (1)DOJ調查。在得到案源后,DOJ會成立由經濟學家與律師組成的調查組初步調查案件事實,做出是否繼續調查的建報告給有關執行部門主任以及主管的DOJ副局長,決定是否繼續調查。這個建議可能是不再繼續調查,也可能是繼續調查。如果繼續調查,DOJ會向當事人簽發民事調查令(Civil?Injunction?Demand,簡稱CID),要求其提供相關信息、數據與見證人。經過調查后,DOJ可能以不采取措施的方式結案,也可能與當事人達成協議,還可能對當事人提出訴訟。DOJ一般向聯邦初級法院提出訴訟。聯邦初級法院根據相關民事案件的法律規定再次展開調查并做出裁決。如果當事人不服法院決定,則可根據司法程序,向高一級法院提起上訴。

      (2)FTC調查

      FTC民事案件調查程序與DOC調查程序基本相同,只是在對當事人提起訴訟時不同。經過調查后,FTC可能以不采取措施的方式結案,也可能與當事人達成協議,還可以根據行政法要求自行做出當事人是否合法的決定。該決定由FTC的行政法官(Administrative?Law?Judge,簡稱ALJ)主持調查后提出建議,由FTC委員會的5名委員投票決定當事人行為是否合法。ALJ擁有獨立的行政決策權,以行政法(The?Administrative?Procedure?Act,簡稱APA)為法律依據做出決定。如果5名委員的投票結果為當事人行為不合法,委員會則做出最后決定(Final?Order),要求當事人遵守委員會提出的要求。如果被告當事人違反了FTC的要求或者其它規則,FTC則可向聯邦法院尋求民事救濟或要求法院發布禁令。當事人若對ALJ做出的建議不服,可向FTC提出上訴;如果對FTC決定仍然不服,可向聯邦法院提出上訴,在法院受理后進入司法程序的調查。

      2、刑事案件調查

      DOJ一般對固定價格、串通投票、分割市場和違反合同等“當然違法行為”界定為刑事案件。與民事案件不同的是,DOJ在調查中適用“寬恕(leniency)”程序。涉案企業或個人在該調查開始前或進行中,符合向DOJ舉報其合謀者或者其它相關條件,并與DOJ合作,提供與案件相關的數據、信息與證人等情況并協助調查,可免于刑事追訴。

      DOJ在完成初步調查后,向聯邦初級法院提出起訴,并在獲得法院授權后,成立大陪審團(又稱“起訴陪審團”)。大陪審團會決定DOJ是否有足夠證據可起訴嫌疑犯,可在此過程中簽發提供相關文件的傳票(Subpoenas?Duces?Tecum)和簽發要求親自當庭陳述的傳票(Subpoenas?Ad?Testificandum),進入正式調查程序,獲取調查所需的文件、信息和證人。大陪審團經調查后向法庭提出是否提出起訴(indictment)的意見,其標準是“合理根據(probable?cause)”,這意味著只要大陪審團認為有證據足夠顯示嫌疑犯犯案的可能性大于50%,DOJ就有權起訴嫌疑犯。大陪審團認同訴訟后,案件則進入司法程序,DOJ充當起訴人,所有調查與取證則由法院的法官決定?!堵摪钚淌鲁绦蚍ā罚╰he?Federal?Rules?Criminal?Procedure)、《聯邦證據法》(the?Federal?Rules?of?Evidence)和當地法院規則對司法程序進行了規定,包括起訴、傳訊、審查與裁定等。DOJ通常會在法官裁定前向嫌疑犯提供辯訴交易的機會。如果嫌疑犯不接受DOJ所提供的辯訴機會,則會繼續由法官裁定嫌疑犯是否犯罪。如果嫌疑犯不服法院判決,可以根據美國的司法程序,向高一級法院進行上訴。

      (三)合并調查

      DOJ和FTC對達到一定標準的合并案件進行審查,并將可能實質性減損競爭的合并交易提起上述。兩家執法機構的調查程序基本相同,不同之處在于,FTC可根據調查結果自行做出行政決定,禁止合并交易,與其在非合并案件民事調查中類似。一般來說,合并審查程序主要包括兩個階段:

      1、第一階段審查

      如合并交易達到法定申報要求,合并當事方應依法向兩家執法機構提供擬議合并交易的相關信息,在繳納相關費用后,進入為期30天的初始等待期,即第一階段審查。在此期間,DOJ與FTC將首先按照各自專業領域及經驗協商確定由哪家機構對所申報的合并交易進行審查,這個程序也被稱為“認可程序”(Clearance?Process)。待管轄權商定后,負責審查的執法機構可通過多種渠道獲取非公開信息,包括從合并當事方或行業其他參與者處獲取材料。

      在結束第一階段審查工作后,DOJ與FTC根據不同情況采取以下措施:一是如果申報方申請提前結束等待期,執法機構依法予以批準的,須在《聯邦紀事》上發布相應公告;二是不采取任何行動,至30天等待期結束,這意味著申報方已自動通過合并審查,執法機構可不再做出正式批準的決定;三是在30天等待期內,根據相關信息無法確定合并交易是否會對競爭產生不利影響的,可在該期限屆滿之前,向合并當事方提出“進一步信息要求”(Second?Request),從而啟動第二階段進一步審查程序。

      2、第二階段審查

      執法機構可在30天初始等待期屆滿前,提出“進一步信息要求”,要求合并各方提交更加詳盡的補充材料?!斑M一步信息要求”將延長等待期,延長到合并各方提交了實質上符合要求的補充材料之日后的第30天,以便執法機構確認擬議中的交易是否會違反聯邦反壟斷法。該審查期限可以通過合并當事方與執法機構之間達成協議來獲得進一步延長,以解決仍然存在的問題,直至進一步審查結束。

      當第二階段進一步審查結束時,DOJ和FTC根據不同情況采取以下措施:一是結束調查,且不對合并提出質疑;二是與合并當事方達成和解協議,包括消除反競爭影響的救濟措施條款;

      三是DOJ向法院起訴,要求禁止合并交易,法院根據民事訴程序進行再次調查。FTC則可根據行政法規定,自行做出禁止合并交易的決定,并向聯邦法院申請禁令,禁止合并交易。決策程序與其在非合并民事案件調查中的程序相同,即由FTC委員會投票決定。

      事實上,并不是企業合并中的全部交易內容都會對競爭產生不利影響,為保證交易的進行,只需要消除交易所產生的反競爭影響即可,因此,絕大多數的有反競爭影響合并案件都是以簽訂和解協議的方式結案。

      (四)調查透明度

      聯邦執法機構在調查過程中給予當事人充分表達意見的機會,包括提供書面材料、與各層級官員見面或召開會議,讓其充分了解進展情況,預見調查結果。

      在DOJ的初步調查階段,不管是民事還是刑事調查,當事人都有機會向執法機構闡述意見,進行申辯。形式可以是面對面的會議,也可以是當事人提交白皮書(?white?paper?),各方充分表達各自對案件的理解。在民事案件中,DOJ會事先告訴企業其關注的問題并予以解釋,詳細程度由工作人員自行決定。如果建議繼續調查,當事人還有與DOJ各級官員見面的機會,甚至有可能見到DOJ的副局長。DOJ在處理刑事案件時,非常謹慎。涉嫌刑事案件的當事人還可以與主管刑事的副局長當面交換意見。

      FTC由其下設的競爭局和經濟局具體負責反壟斷事宜。在初步調查過程中,與DOJ一樣,FTC工作人員與當事人保持密切聯系,獲取需要的信息、數據和見證人。如果FTC需要強制性地獲取信息,必須由FTC委員會批準才行。當調查結束后,BC和BE分別向FTC委員會提交調查報告并分別做出是否要委員會們投票決定繼續調查的建議。實踐中,兩局的意見經常相左。FTC委員們也會收到當事人意見。聯邦“陽光法案”(Sunshine?Act)禁止當事人在行政事務方面與行政機構進行秘密會議。根據FTC的情況,只要參加會議的委員超過比例,例如有兩個或三個委員們在場,就必須公開會議或者分別與每個委員召開會議。實踐中,當事人會要求與5個委員分別地召開單獨會議,并依據委員的個人偏好而提交不同的內容的白皮書。

      (五)案件裁定與結果

      根據DOJ和FTC聯合發布的報告,2013財年,他們共審查申報合并案件1326起,比2012財年的1429起下降7%多。FTC對23起兼并案件采取措施,其中,16起案件當事人與FTC達成一致意見,2起案件當事人放棄或重組交易,1起FTC向法院提出起訴,4起由FTC發起行政法官調查。DOJ對15起兼并案件提出意見,其中,7起案件向聯邦初級法院提起訴訟,1起案件在聯邦初級法院起訴成功;?1起案件正在法庭進行,5起案件與當事人和解。?FTC報告顯示,2013財年FTC對23起兼并案件采取措施。根據DOJ報告,2013財年DOJ開始的初步調查案件81起,進入初步調查狀態的案件100起,懸而未決的37起;簽發CIDs令的338起,對10起民事非合并案件進行再調查;對5起民事非合并案件提起民事訴訟;共立案50起刑事案件,其中,13起案件進入大陪審團程序,向聯邦法院起訴12起民事案件。

      FTC與DOJ在案件的調查與裁定過程中,給予當事人平等與非歧視待遇,不會因為當事人是外國企業而給予特殊待遇。在救濟措施上,實施按比例救濟的原則,采取的措施以消除不正當競爭為主,當然,FTC有時也會考慮保護消費者利益的問題。

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